壹、議題分析

我國的高等教育有幾項特色:學校數多、高在學率、低學費、高學生就學貸款率。2014年我國的大專院校數有159所,學生數133萬9849人。其中公立51所、學生數占32.8%;私立108所,學生數占67.92%。由於生育率超低,使得臺灣的大專院校供給過剩。就在學率言,臺灣的高等教育粗在學率超過84%、淨在學率也達70%,顯示臺灣高中職畢業生中有部分並非一畢業即接受高等教育。即使如此,臺灣的高等教育淨在學率也遠遠超過高等教育普及的水準(50%淨在學率),粗在學率僅比韓國(98.4%)、美國(94.3%)、澳洲(86.3%)、西班牙(84.6%)低,遠高於荷蘭、法國、義大利、英國、日本、加拿大等工業先進國家。

我國的高等教育學費相對低,2014年公立大專院校的學費占人均國民生產毛額(per capita GDP)的8.54%(一般大專)、7.09%(技職),比日本的21.96%(2012年)、美國的17.28%(2009年)、英國的33.68%(2013年)低很多。當然,不能與歐陸的法國、德國、北歐幾乎是免學費的政策相比。雖然我國採取低學費政策,但是,學生申請就學貸款的比率高,2013年仍有62萬1476人次貸款,金額達247億3200萬元,政府每年利息補助32億4000萬元。高峰時期是2009年的81萬7406人次貸款,金額高達302億0200萬元。

除以上特徵之外,隨著生育率降低、產業結構調整、國際競爭加劇,我國的高等教育與技職教育面對以下嚴厲的挑戰。

一、高教畢業生失業率偏高

根據行政院主計總處公布的歷年人力資源調查統計報告顯示,臺灣2000年時,15-24歲青年失業率為7.36%,到2014年已升高到12.63%,14年內增加了5.27%,增加幅度十分明顯。從國際比較來看,臺灣的青年失業率雖然低於歐美等先進國家,但是卻高於亞洲的日本、南韓與新加坡;再從15-24 歲青年失業率與全體平均失業率相比,自2009年以來,臺灣15-24歲青年失業率與整體失業率的比值,都維持在將近3倍,2012年的比值是2.98倍,2013年的比值則是3.15倍,創下臺灣歷史上首次突破3倍的記錄,2014年再次升高到3.18倍,不但是臺灣的歷史新高記錄,而且與OECD國家相比,除了義大利之外,臺灣的比值高於所有的OECD國家。亦即臺灣的青年失業問題,遠比平均失業率嚴重許多。

青年失業率高不完全是高等教育的過度擴張造成,有部分青年失業者屬於國中畢業即未升學未就業。但是,在青年失業率中,20-24歲又遠高於15-20歲。可見,大專畢業生失業率高是不爭的事實。2014年專科以上學歷失業率是4.35%,高於高中職(3.83%)、國中(3.2%)學歷。青年失業率高的原因不外乎學歷高不成低不就、教育與就業脫節、薪資偏低等。臺灣的高等教育體系技職類與非技職院校分野模糊。一般大學教育偏重學術研究,學校課程缺乏與產業及實務操作經驗連結,致學生創新研究能力與專業技術訓練不足、畢業後求職不易。而部分技職院校也為墊高學術地位而追求設立研究所,而大學部學生訓練水準並未因此提升,導致技職院校與普通大學畢業生一樣面臨就業困難問題。復由於大學盲目追求研究成果數量,導致教師升等制度過於偏重以量取勝,嚴重影響教師學術研究發展,且使教學與社會參與偏廢,而有重學術研究輕教學、重理論輕實用之譏。再往前推,高中職教師以應付升大學考試引導高中職學生學習,實無助於提升學生的學習意願,導致學生學習動機不足、缺乏激發自主學習情境。進入大學,學習態度與熱情已明顯出現疲累。倘若大學教育也無法激發學生學習動能,學非所願、學非所用情形自然嚴重。

二、過剩大學快速面臨退場或轉型

就人口趨勢來看,我國高等教育受到少子女化影響的時間應該在2017年。但是,因為大專院校數早已過度擴張,使得我國高等教育供給過剩的情形早在1997年就已發生。從1997年起到2005年止,大專院校從137所,快速擴增到162所,同步進行大規模的專科升格學院、學院升格大學。2005年,專科僅剩17所、學院增加到56所、大學增加到89所,校數達歷史高峰。

2004年教育部核定162 所大專校院招生名額為37萬2338人。當年高中職應屆畢業生是1988年出生的,該年出生人口數是33萬6千多人,比大專院校核定招生名額還少3萬6千多人,招生缺額已達5萬7401人,占14.93%。反推回去,如果總生育率維持在1.7的水準,我國的大專院校只能維持138所,回到1996年的水準。然而,總生育率卻在2002年快速下降到超低生育率的1.3以下。這些在超低生育率下出生的兒童,將成為2019年的大專院校新生。屆時,大專學生的來源每年只剩下25萬人不到,到了2022年更只剩下20萬左右。亦即,未來十年我國大專院校的學生來源只有現在的六成而已。如果大專院校招生容量不變,未來我國的大專院校招生缺額將由2012年的缺額率16.9%,缺額人數5萬5186 人,爬升到缺額9萬1977人,缺額率將達28.17%。亦即,將近三成大專院校將招不到學生。屆時,我國的高中職畢業生只能供應116所大專院校所需,回到1989年的水準,何況這是在高的升學率下的推估,目前高中升學率已達95.70%,高職畢業生升學率也有81.01%,能擴大國內大專院校學生來源的空間有限,部分大專院校面臨關閉或轉型勢所難免。

三、技職教育體系與產業脫節

高職分為15學群80幾個科系,分科過於繁雜,且未隨產業需求調整科系,導致一窩蜂集中於餐飲服務、美髮美容及流通業等,失去高職依國家產業發展所需,規劃培育多元技能人才的用意;加上高職師資來源仍以學院式的師資培育模式為主,難以培養出真正的技職專業教師,而僵化的高職師資聘用模式,也缺乏進用業界達人與業師的多元管道。高職生一星期數學、英文的上課時數各為2小時,與普通高中學生的6至8小時,不能相比,導致高職生基本外語、數學能力相對薄弱,使高職畢業生在日新月異的就業市場上不具競爭優勢。且大多數高職畢業生選擇繼續升學,原為就業需要而設的高職,變成技職院校的預備班;又大部分技職院校朝向四技發展,使不同技術分類分級訓練的體系難以建立,同時,基層勞動人力市場也出現斷層。

此外,由於過去二十年來技職院校盲目追求升格,吸引多數高職畢業生繼續升學;而科技大專校院為湊足高學歷師資員額比率而網羅專長不盡相符的師資,或缺乏產業服務經歷之師資,導致教學與產業脫節;且因學生基本外語、數學能力普遍缺乏,課程多在補強基本能力,學用落差更加嚴重。加上前述的大專院校供過於求的壓力,部分學校面臨招生困境,競爭壓力沈重,嚴重衝擊學校經營管理與財務健全,也影響教學品質與教職員工權益。

貳、政策目標

一、提升高等教育品質,提升學生有效學習。

二、推動大專院校教學與研究轉型,以因應國際競爭。

三、在充分保障學生受教權與教職員工工作權的前提下,平順處理過剩大專院校之退場。

四、妥善協商處理退場大專院校之財產,充分發揮教育公共財之社會責任。

五、密切結合技職教育與產業發展。

六、調整技職教育分層、分階教育,避免學生重複浪費時間與金錢。

參、具體主張

一、發展學校特色,提升教育品質

大學應考量學校傳統、學校優勢、學校所在地區的產業與文化需求,以及學生條件來發展學校特色,避免競相以發表國外學術期刊論文作為教師成就目標。且大學應依學生不同學習經驗與能力,發展適性的教學和學習模式,激發學生學習興趣與動機。同時兼顧社會變遷的挑戰、產業發展的需要、非政府部門的需求來培育具有能力且多樣的人才。

二、保障弱勢學生入學機會

重新檢討高等教育經費、入學方式與資源分配,避免增強既存的社會不平等。公立大學除現有繁星計畫外,應考量學生家庭背景、社經地位、學習條件、在地就近入學等因素,擴大招收經濟弱勢學生。招生後,除提供學費優惠或獎學金等經濟協助外,並應建立學習輔導等配套措施。

三、平衡區域發展,推動大學轉型、整併與退場

為有效整合區域資源,提升研究能量與競爭力,行政院將組成專案小組,結合產官學界,跨部會持續推動大學轉型與整併。鼓勵大學與地方結合,支援當地產業需求,轉型成地方產業研發或人員技術培訓中心;或提供學校空閒設備與研究人力,成為產業生產製造代工平台。

保障學生受教權與教職員應有權益下,處理過剩大專校院退場。充分揭露大專校院各項資訊,加強私校退場過渡期間的監督,並提高特定學校財務稽核密度,研議制訂私立學校退場暫行條例,明確規範學生受教權、教職員薪資保障、專案辦公室權責以及處理退場之特種基金來源與運用。退場後閒置校區轉型為企業研發或人才培育中心,或供政府作為擴大公共服務使用。

四、依職業屬性重新盤整各職類學習年限與內容

結合教育、勞動、經濟領域,重新盤整從高職到二技、四技各職種所需學習年限與內容,明確分類分階,重建3(高職),3+2(二技),3+4(四技)的技職教育課程體系。檢討目前高職類科學群分科太細的問題,規劃於學群上建立大分類,以因應職場瞬息萬變的趨勢。

五、銜接學校教育與職場實務,提升職場競爭力

國中、高職學校應強化性向測驗、適性輔導,避免學生盲目追求進入科技大學就學的迷思。增加高職、專科、科技大學技術教師的任用。透過多元認證方式,廣泛向各行業界徵求職業達人或師傅人才,銜接學校教育與職場實務。揚棄盲目追求證照張數的數字主義,改採有效就業的知能追求,強調證照的品質意涵,以提升學生的就業知能。因應技術發展快速,為避免實習機具過時,個別學校無力更新,應建立區域實習實作中心供高職高中使用,並以實作取代職場參訪。

六、職業教育授課與證書彈性化,暢通回流教育

建立整合非營利組織、職場、職訓體系、學校的網絡式技職教育,修課不限於學校,朝向以知能為導向(competence-based)的學位授與模式,以因應產業轉變,強化與工作的銜接。同時暢通回流教育管道,讓在職場一段時間的就業人力有機會回流到高職、五專、二技、四技,進行知能升級進修。但非一定要以取得高學位為目的,學分、學程的取得也是途徑。藉此引導部分科技大學轉向辦理回流教育。