壹、診斷與分析

台灣自總統直選、國會全面改選後,民主雖然歷經大幅進展,但職司節制國家權力以及保障人民權益的司法體制,在轉型正義未實現前,仍無法脫離過去威權統治所殘留的陰影。

1999年由審、檢、辯、學等法界人士參與的全國司法改革會議,雖就司法改革的推動方向,達成分階段將司法院審判機關化等多項共識,但泰半遭2011年成立「司法院定位改革成效評估委員會」所推翻,司法院甚至提出自創的「觀審制」,以致司法改革遙遙無期。而在犧牲無辜性命的代價之下,作為威權遺緒的軍事審判終至2013年修法回歸普通司法體系,是一次公民力量由下而上所完成的民主轉型。

然而,威權時期動輒侵害人權、打壓異己的司法體制,縱使制度外觀上略有修正,但在人員構成上卻有從黨國威權時期沿襲至今的封閉、保守、僵化結構,故而時至今日,體現司法正義所依賴的法官、檢察官及警調系統,其素質與操守仍舊為人詬病,尤其當執政者仍舊沉迷於透過個案以及人事控制的方式,操弄政治性案件的威權印象時,基本人權以及司法獨立將成為第一線的犧牲者。更有甚者,透過司法外殼的包裝,民主政治權力分立的憲政秩序,更可能在政治鬥爭之下消逝殆盡。

另一方面,法律程序應維護的基本人權與人性尊嚴等諸多原則,如偵查不公開及無罪推定等,未被確實遵循,司法人員的人權素養與公正、獨立性亦備受質疑。此外,法官的專業能力與裁判品質,也讓人民難以信服,部分個案冗長纏訟多年無法定讞,裁判內容時而脫離社會現實或因人而異,屢遭指責。更嚴重的是司法人員對遴選、評鑑及淘汰制度改革的拖延與抗拒,成為司法進步的絆腳石。

除此之外,現行監獄行刑的相關法規及對受刑人的處遇,卻仍籠罩在特別權力關係的思維之下,尤其是攸關受刑人身體健康的就醫權問題,更是備受忽略,獄政革新亦為司法改革不可迴避的問題。

貳、策略與目標

全民參與司法改革,總統召開全國司法改革會議

現代司法的目標,是追求公平正義,對人民提供有效、即時的權益保護及救濟管道。司法是實踐憲政、正義與人權保障的重要場域,司法改革牽涉層面至廣,改革事項經緯萬端,涉及各憲政機關之職掌及人民權利,更影響民主法治的成效,故需提升決策位階,由總統承擔責任,召集全國司法改革會議,增加人民團體代表的參與,整合司法改革政策及各項議題的意見,確立司法院審判機關化之目標,並建立「人民的司法」,朝向「民主化」、「專業化」、「透明化」的方向,提昇司法品質及可親性,透過「由下而上」的對話參與方式,引進人民當法官的機制,落實司法為民、司法公正、獨立的理念。

民主國家,司法本應盡褪威權控制或威嚇的角色,獨立於政治與媒體之外,回歸「人民的司法」,以人權保障及人民利益為核心,擴大人民對司法的參與及監督,強化司法的專業及評鑑,藉以增強司法的公開性與人民對司法的信賴。在人民有冤或受害時,提供具可親性的管道及法律扶助,適時伸張正義,保護人民權益;當人民涉及違法時,得以透過健全的法律及專業的執法人員(審、檢、警、調等)的運用,遵守程序正義與人權保障原則,發現真實、適當懲治違法。

參、 具體主張

一、 建立人民的法院

1. 國民參與司法權的行使,是憲法國民主權原則的具體落實,作為國家主權的擁有者,國民有權參與行使司法權,這是「司法民主化」的重要特徵,儘管各國制度不一,但是長久以來即為不同法系的法治國家所肯認。而國民參與審判的核心精神,是希望在司法裁判中的事實認定及法律適用,能夠納入來自不同領域人民的經驗法則與正義認知,以降低由職業法官獨攬審判權力所可能出現的風險。不過,司法院在2011年所獨創「觀審制」,與許多法治國家的原則及精神相牴觸。在這個制度下,人民並沒有實際參與決定的權力,因此沒有辦法達到「司法民主化」的目的。

2. 依照審議民主制度,擴大民間參與,就國民參與司法權行使方式,包括陪審制、參審制或其他改革模式進行根本性之改革對話,讓人民得以參與司法運作,透過司法透明化,避免法官獨攬大權,濫用「自由心證」,防免法律裁判嚴重脫離社會經驗,以提升人民對裁判的信賴度。並基此訂定配套措施及相關司法制度改革時程及進度,以落實司法民主化理念。

二、 修正司法院定位

由總統適時召集全國司法改革會議,檢視1999年之後未貫徹執行之司法改革問題,重新省思最高司法審判機關與最高司法行政機關分離之現象,並檢討如何落實司法院大法官釋字第530號解釋,儘速將司法院審判機關化。

三、 健全違憲審查機制

憲法為人民基本人權保障的根本大法,解釋憲法與統一解釋法令之權責機關歸屬,以及法令是否違憲與政黨違憲解散案件之審理範圍,攸關憲法人權得否落實,應建立合乎憲政本旨之違憲審查機制,將釋憲門檻合理化,並健全釋憲相關配套。

四、 全面檢討違反「刑事人權保障」之現況

1. 充實司法人員憲法素養及實踐兩公約之精神,尤其「公民與政治權利國際公約」所揭櫫之人權保障及公平審判意旨,全面檢討違反刑事人權保障之相關制度,並研擬轉型正義機制,追查枉法裁判的真相及責任,淘汰迫害人權的法官、檢察官及檢警調人員。

2. 落實偵查不公開原則,嚴守程序正義,避免輿論未審先判,造成審判不公,傷害當事人的名譽及信用。

3. 貫徹無罪推定及證據法則,推動「起訴狀一本主義」,確認檢察官定位,落實檢察一體、檢察獨立原則,並確立檢察一體原則之法制化,以維持追訴標準之一致性。

4. 強化辯護權,建立警詢偵查階段之強制辯護要求。為防止重罪羈押遭濫用,並符合《公民與政治權利國際公約》第9條第1款之規定,應配合大法官釋憲意旨,修訂羈押之法定要件,法院在為羈押審查時並應強制檢察官到庭。

5. 為落實無罪推定原則,不應動輒採取羈押手段,而使羈押成為一種提前的刑罰,應藉由全國司法改革會議凝聚共識,研擬替代羈押手段的配套手段,以防止未決之被告逃亡。

6. 確立「法定法官原則」之法制化標準,避免以內部行政規則為之,以維持案件分配及併審程序之公平性。

7. 確立對檢察官草率起訴或不起訴、濫行併案、上訴及法官任意發回重審或更審的監督及適當的責任追究機制。

8. 設立專職審查確定案件有無重啟審判之獨立刑事覆審機關,以期有更加客觀中立之刑事再審審查,讓更多無辜被告得有獲得公平審判之機會。

9. 充實地方法院人力,以強化第一審為「事實審」之調查事實真相能力,第二審採事後審或嚴格限制之續審制,第三審採嚴格法律審並採上訴許可制,利用妥善之審級分工,建置較具效率之金字塔型三審制度。

10. 充實檢、警、調之偵查器材及鑑識設備,建立證據蒐集及鑑識作業標準、研議設立鑑識科學之專責機構,提升科學辦案能力,藉以確保法庭科學之可靠及可信性;並落實偵查、審判過程錄音或錄影及筆錄製作的正確性。

五、 加強司法人員的專業能力

1. 加強法官、檢察官、警調等執法人員的人權素養及法治觀念,並檢討修正其倫理規範及職務規則。

2. 在兼顧司法資源公平運用的原則下,設立專業法院或專業法庭,以因應社會紛爭的多樣化,並建立專業法庭或專業法院法官、檢察官專業證照制度,以提升司法品質。

3. 檢討「法官評議」制度及「不同意見」之公開機制。

4. 建立對最高法院判例、判決、決議見解歧異之救濟機制。

六、 檢討司法人員任用及監督淘汰機制

1. 檢討現行考試的進場機制,建立公正的遴選標準以及養成制度,避免法官欠缺社會歷練與釐清真相能力,做出悖離社會正義與人民情感的裁判。

2. 持續檢討法官法有關內部人事考核、調動規則、評鑑標準、申請評鑑及職務法庭等淘汰機制的運作成果,並適時修正,以確實達到監督防腐及淘汰不適任法官與檢察官的目標。

七、 建立友善人民的司法環境

1. 善用社會資源連結或合作機制,建立便於人民使用司法資源的管道。

2. 建立特定類型紛爭(如家事案件)之統合解決機制。

3. 貫徹被害人保護,免於二度傷害、重複訊問的辦案規則。

4. 完善冤錯案賠償、補償法制及措施。

5. 增加司法裁判及司法運作的透明度,如建立司法品質評量指標、法定法官原則、公告分案規則、辦案時程等。

八、 普及法治教育及司改政策理念

1. 改進法學教育,強化法律專業、人權觀念養成及對社會生活的觀察力,從根本拉近人民與司法的距離。

2. 加強法律扶助及宣導教育,讓人民了解法律及法庭運作、救濟管道與資源,使法律、法院組織制度及司改政策不再是冰冷、艱澀的文字,而是生活價值及正義的實踐。

九、 革新現行獄政體系

1. 為保障受刑人之人權,除應有明確之法制化標準外,並在受刑人對監獄處遇有所質疑或異議時,落實司法院大法官釋字第691號解釋及憲法第16條所賦予其即時向法院或外部機構提起不服之救濟可能,防止行政機關獨斷,尤其受刑人之救醫權,應有聽審程序的制度設計,醫療鑑定亦應有接受檢驗之可能。

2. 調整刑事政策及增加收容處所以紓解超額收容現狀,並從新檢討監獄管理之人力不足、空間不足與資源不足問題。

3. 針對現行監獄醫療資源不足的現況,評估監獄醫療資源之有效增加,惟在監獄專屬的醫院亦有新設上的困難下,必要時考量將醫療業務委外,保障基本醫療權益。

4. 受刑人的作業等基金,不僅須為透明化,在面對醫療不足的現狀,亦須考量是否有以為優先補充醫療資源的可行性。

5. 為有效解決監獄處遇的不透明性,實應建立有效的評鑑制度。除必須建立客觀、公正的評鑑校標外,評鑑者須有一定的社會公正人士參與。